| Quoi de neuf au NPR? |
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A. L'évaluation du programme NPR
Le projet NPR a plus de cinq ans: on dispose maintenant du recul nécessaire pour l'évaluer. Nous rendons compte d'une étude de la "Brookings Institution" publiée en 1998 par Donald F. Kett (DFK), professeur à l'Université de Wisconsin: 1998 "Reinventing Government: A Fifth Year Report Card". Cette étude, considérée comme la meilleure disponible actuellement, complète celle qu'il a réalisée en 1994 "Reinventing Government? Appraising the National Performance Review.DFK donne des notes pour chacun des critères d'évaluation de ce programme. Al Gore obtient la meilleure note (A+) pour l'effort constant qu'il a consacré à ce sujet: aucune administration dans l'histoire n'a investi aussi longtemps, au niveau le plus élevé, sur sa modernisation. D'autres critères sont beaucoup moins bien notés: les relations avec le Parlement, l'identification des objectifs (sans doute en raison de la réponse qu'il a dû apporter aux attaques très libérales de la majorité républicaine). Le projet n'a pas réussi à accroître la confiance des citoyens: si un progrès a été réalisé, note DFK, celui-ci résulte plus des meilleurs résultats économiques. Le projet n'a pas su suffisamment associer les niveaux intermédiaires de direction ou la base.
| La réinvention notée par DFK | |
| Categorie | Note |
| Réduction des effectifs | B |
| Identification des objectifs de l'administration | D |
| La réforme des achats et des marchés | A |
| Service client | B+ |
| Eviter les catastrophes (ex. Impôts directs) | B- |
| Le "leadership" politique | C+ |
| Amélioration des Performances | C+ |
| Améliorer les résultats des programmes à "fort impact" | INC |
| Coordination des services | INC |
| Relations avec le Congrès | D |
| Plus grande confiance du citoyen dans l'administration | C |
| Inspiration d'autres gouvernements, des réformes du secteur privé | B- |
| Effort | A+ |
| Moyenne générale | B |
En moyenne le projet NPR reçoit la note B (l'équivalent de 12/20).
Le rapport de DFK va plus loin qu'une simple notation. Après un rappel de l'historique du projet, des résultats par rapport aux premiers objectifs (faire mieux et moins cher), il en souligne les limites. Il ne suffit pas en effet de reprendre des slogans des gourous du secteur privé, de reprendre des expériences de l'étranger ou des Etats pour réinventer l'administration. On arrive certes à des résultats comme une réduction des effectifs, une meilleure mesure des performances. Mais on est loin d'une véritable réinvention, qui se traduirait par une administration horizontale décloisonnée, sachant tirer le meilleur parti des technologies de l'information et de la communication.
Pour y arriver les "meneurs" (leaders) joueront un rôle essentiel. Ces meneurs ne sont pas seulement les hauts responsables mais forment "une communauté de meneurs à l'intérieur d'une organisation, qui compte parmi lses rangs autant de meneurs locaux responsables et employés.
B. Echanges d'expériences avec les différents pays
Sous l'impulsion d'Al Gore, les Etats-Unis entendent promouvoir un partage d'expériences sur les efforts de changement de l'administration dans les différents pays. Ils ont ainsi organisé une première conférence à Washington en janvier 1999 (la deuxième est programmée pour l'an 2000 au Brésil). Il en est résulté la mise en place d'un site intitulé "Le gouvernement du 21e siècle". On lira notamment l'article de D. Kettl, qui résume les préoccupations communes des différents projets de réinvention dans le monde: comment répondre à une demande croissante des citoyens sans augmenter le budget?Plusieurs voies ont été suggérées (et suivies): réduction des effectifs, transfert au privé de la charge de certains services publics, application des méthodes du privé notamment pour l'évaluation de la performance et de la qualité des services publics. Alors que les idées d'innovation se sont succédé à un rythme rapide, on manque encore d'un modèle, d'un cadre de réflexion pour élaborer une stratégie d'ensemble. "Les gouvernements du monde entier ont lancé des programmes de réforme majeurs car ils n'avaient pas d'autres choix". Ils ont besoin maintenant de réfléchir à des questions de capacité (que peut-on faire?) et comment engager leurs concitoyens dans les nouveaux systèmes qu'ils vont créer".
Un bureau pour assurer le suivi de l'international a été créé au sein du GSA (General Service Administration): l'OIS "Office of Intergovernmental Solution. L'OIS publie une lettre d'information. On y retouve des exemples de projets à l'étranger mais surtout à l'intérieur des Etats-Unis. Dans la lettre de février 1999, les leçons retirées du programme NPR sont résumées:
- Les employés sont la plus grande source d'idées pour réinventer l'administration
- Les citoyens n'ont pas l'obligation de respecter les frontières entre les administrations
- Approche de réinvention pas à pas, par capitalisation des succès, préférable aux grands projets
- Les équipes doivent être récompensées pour leur innovation
- Les clients doivent être interrogés pour savoir ce qu'ils pensent
- Les media et les champions doivent être utilisés pour répandre l'enthousiasme
- Les employés et les citoyens doivent être continuellement formés des résultats de la réinvention
C. L'effort de communication
La réussite de la démarche proposée –pas à pas, avec une forte implication de la base, va demander un important effort de communication. C'est ainsi que le NPR a été conduit a créer en collaboration avec d'autres partenaires, un magazine d'information en ligne "Access America online magazine". Cette source d'information régulière est complétée par une information plus rapide et moins formelle diffusée à partir d'une liste (écrire à listproc@lucky.fed.gov avec le message subscribe express-l).La mise sur le web du bilan d'un des responsables du NPR à l'occasion de son départ à la retraite illustre bien ce souci de communication. Bob Stone, un ancien fonctionnaire du Ministère de la Défense, a assuré depuis 1993 la fonction de chef de projet au NPR. Avant son départ à la retraite, il résume ainsi sa fonction "energizer-in-chief", le fournisseur d'énergie en chef: "trouver des personnes qui font des choses bien, faire du bruit autour de leur travail, faire des discours pour expliquer comment ils font la différence pour l'Amérique".
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| Commentaires sur le livre (Patricia W.Ingraham, James R. Thompson, Ronald P. Sanders, editors - Jossey-Bass Publishers, 350 Sansome Street, San Francisco, California 94104) |
C'est un livre collectif écrit à partir d'un colloque tenu à l'automne 1995 sur le thème des leçons à tirer des premières expériences sur les "Reinvention Laboratories" (nous dirons ici "laboratoires d'innovations" –abrégés en LI ou Lis). Les Lis sont une idée d'Al Gore formulée le 1er mai 1993 (au tout-début du programme NPR) dans une lettre aux directeurs des agences fédérales. Al Gore leur demandait de choisir dans chaque département deux ou trois unités "pour être des laboratoires [destinés] à réinventer le gouvernement". Il ajoutait: "Le point est de sélectionner quelques lieux où nous pouvons immédiatement relâcher la bride sur nos employés pour qu'ils puissent reconcevoir leur processus de travail et pleinement accomplir leur mission, des lieux où nous pouvons complètement déléguer l'autorité et la responsabilité, remplacer la réglementation par des incitations, et mesurer notre succès" par la satisfaction du consommateur. Ces laboratoires se distinguent du reste de l'administration par la possibilité d'obtenir des "waivers", des dispenses d'application de règlements internes. On notera ici qu’une étude du GAO en 1997 sur les Lis a conclu que les "waivers" jouent un rôle moins important que la reconnaissance, la visibilité, les actions en faveur du changement.
A. Remarques préliminaires
Faisons tout d'abord quatre remarques qui dépassent le cadre propre des Lis.
- On retrouve manifestement dans ce livre une somme de savoirs supérieure à celle que l'on peut glaner en surfant sur le web. Plusieurs raisons peuvent l'expliquer. Les travaux de fond se lisent toujours sur des livres. Les éditeurs du milieu académique y trouvent une plus grande reconnaissance auprès de leurs pairs (ou des revenus supérieurs?). Les maisons d'édition jouent un rôle parce qu'elle savent choisir, conduire et promouvoir un projet de livre.
- La deuxième remarque porte sur les délais. On nous dit qu'Internet les raccourcit dramatiquement: deux ans se sont écoulés entre l'événement (la tenue du séminaire à l'automne 1995) et la sortie de l'ouvrage (1998). Est-ce à conclure que malgré tous nos outils de communication, on retrouve des délais incompréhensibles dès lors qu'il s'agit de faire travailler un groupe de personnes très occupées par ailleurs? Ou est ce que les auteurs du livre, qui soulignent de nombreuses fois dans les chapitres l'importance du travail de groupe, n'en sont pas encore arrivés à utiliser les outils de travail de groupe sur le réseau? On est d'ailleurs frappé aussi de voir la peu de place de l'Internet dans le livre: je n'ai noté la citation que d'une seule adresse de site: les références bibliographiques renvoient toutes à de la littérature publiée sur papier. Ceci mérite d'être souligné d'autant plus que les auteurs du livre sont parmi les personnes qui ont le plus étudié (ils y ont même souvent participé) le changement au sein de l'administration. Une fois encore le cordonnier serait-il le plus mal chaussé?
- La troisième remarque tient au parcours des auteurs. Ils ont alterné responsabilités de direction au sein d'administrations et dans le monde académique. En France, les administrateurs civils "pantouflent" rarement dans l'enseignement, et on voit peu de professeurs prendre temporairement la place d'administrateurs civils. Ceci est à souligner dans le cadre de ce livre où le thème récurrent est le rôle déterminant des leaders, des meneurs, pour imaginer, pousser et conduire le changement au sein de l'administration; cette remarque peut avoir quelques intérêt.
- La quatrième remarque porte sur la question soulevée dans le chapitre traitant de la recherche. Il y a un décalage entre la multiplication des expérimentations et les évaluations faites sur ces dernières. On s'accorde à relever l'importance de connaître les expériences d'innovation dans l'administration, d'en mesurer les force et faiblesse; mais on ne sait pas grand chose, ce qui entre en contradiction avec les moyens de communication qu'offrent le courrier électronique et le web: l'analyse académique et la compréhension accusent un retard. Si les responsables administratifs sont contraints de naviguer à vue dans la conduite de l'innovation, les chercheurs ne sont guère plus avancés dans cette progression sur des terres inconnues.
B. La stratégie du programme NPR de modernisation de l'administration
Le programme d'Al Gore de modernisation de l'administration se fonde sur une stratégie plutôt originale. Le vice-président ne propose pas de commencer par des réflexions sur les structures, le point de départ habituel des projets de modernisation de l'administration. Après une première phase où il s'est agi d'abord de réduire les effectifs en appliquant les méthodes inspirées du privé (on établit des listes de processus, et on supprime ou allège ceux qui paraissent moins utiles), Al Gore s'appuie sur le principe que le mauvais fonctionnement de l'administration est dû avant tout à l'absence de prise de responsabilité, à la réglementation tatillonne et au cloisonnement au sein de l'administration. Il suffit de remédier à ces trois lacunes et nous aurons une administration qui travaillera mieux.Arriverons-nous cependant à remplir l'autre objectif: une administration moins onéreuse? Le slogan "Travailler mieux ET coûter moins cher" est-il réaliste? Al Gore s'en est "sorti" en agissant en deux temps (sans le dire): une première phase d'allégement d'effectifs (le premier mandat de Clinton, avec une accélération et la victoire républicaine aux élection de mi-parcours) suivie de la période du "travailler mieux" (le deuxième mandat de Clinton). Il est en effet difficile de demander aux employés de la fonction publique d'imaginer et de mettre en place une organisation du travail plus efficace alors que plusieurs de leur collègues reçoivent des lettres de licenciement.
C. Que retenir de l'expérience des Lis?
Donald J. Savoie, un des spécialistes canadiens les plus connus du domaine, professeur à l'Université de Moncton, se pose la question suivante pour conclure son chapitre (pp 236-238): "Que retiendrons dans dix ou vingt ans les étudiants des essais de Clinton-Gore pour refaire une santé (shape) à l'administration?" Il répond: "Ils trouveront quelques réelles histoires à succès, quelques échecs; certaines qui auront affiché de belles promesses au départ mais qui ont finalement disparu, certaines qui n'avaient que l'apparence du changement. En bref, ils verront des résultats mitigés (a mixed bag)".On ne voit pas de "grande réponse" susceptible d'être appliquée à l'ensemble des agences. Les changements introduits dans les Lis ne sont ni "fondamentaux", ni applicable uniformément. Savoie note d'ailleurs, comme d'autres, qu'une modification en profondeur de l'administration ne pourra se faire sans changement important des politiques et de leurs institutions: et il n'aperçoit aucun signe avant-coureur en ce sens.
Il n'y a pas pour ces Lis un champion du changement, mais de nombreux champions localisés dans des unités peu connues de Washington et surtout actives sur le terrain. Les unités qui ont décidé d'innover sont nombreuses (il y a plus de 300 Lis). L'introduction du changement leur demande d'abord de l'insistance –on peut même parler d'entêtement– tant sont nombreuses les résistances qu'il leur faut contourner. Rien ne se fait du jour au lendemain.
Il n'y a pas de recette magique, ni de modèle général qui puisse être appliqué partout et n'importe quand. On s'aperçoit que la copie d'un succès extérieur ne marche que rarement. Il est préférable d'étudier l'histoire, la culture de sa propre organisation. Les changements ont une durée de vie plus longue s'ils sont taillés sur mesure, adaptés à l'organisation, ses objectifs, ses besoins son histoire.
Gareth Morgan, cité par D.J Savoie ("Riding the Waves of Change", Thousand Oaks, Cal, 1998), note cette nécessité de travailler sur sa propre organisation: "trop de managers regardent à l'extérieur pour [trouver] des réponses à leur problème. Ils sont à la recherche de la dernière théorie, de ce que font, notamment dans le privé, les organisations qui réussissent. En réalité, ces gestionnaires feraient mieux de faire une analyse critique sur eux-mêmes, reconnaissant que leurs collègues ont déjà un vaste trésor d'intuitions et d'expériences qu'ils pourraient utiliser". Henry Mintzberg avait raison: "on ne peut pas plus prescrire de meilleur moyen de piloter une organisation que de proposer la même paire de lunettes à tout le monde".
D.J. Savoie relève également l'importance accordée par les agents du changement à la communication. Un plan de communication doit être conçu pour toucher toutes les catégories impliquées: les citoyens, les politiques, les médias, et aussi –et surtout– les collaborateurs. La communication est une clé, et il n'y en aura jamais assez. Et ceci est d'autant plus nécessaire qu'il s'agit de changer la culture au sein de l'administration: il est question de passer d'une culture fondée sur le consensus, une vue à court terme, le rejet de la prise de risque, à une approche plus entreprenante qui encourage la prise de risque; les décisions plus rapides donnent une importance plus grande aux services des clients.
Enfin il insiste sur la nécessité d'une certaine humilité qui est très éloignée des slogans du NPR. On ne peut pas tout changer, on n'a pas toutes les réponses, il faut du temps, des agents de changements obstinés qui n'acceptent jamais la formule "ils ne nous laisserons pas faire cela"; il faut associer les collaborateurs, ne pas économiser sur les budgets de formation.
D. Et l'Internet dans tout cela?
Avec l'Internet, le plus facile a été fait. L'Internet rapproche l'administration du citoyen. Les contacts sont plus simples. Vous pouvez joindre l'administration soit en vous rendant sur place, soit par lettre, téléphone, fax et aujourd'hui e-mail. Vous pouvez aussi remplir des formulaires disponibles en ligne. Clinton fixe à 2002 l'échéance pour que tous les formulaires de l'administration puissent être traités à distance.Internet est aussi un merveilleux outil pour répondre à moindre coût aux besoins de communication. Les webs produits par l'administration sont de plus en plus nombreux. Pour trouver des information sur l'administration on va maintenant d'abord sur l'Internet.
Cependant une autre partie, sans doute la plus importante, reste encore en friche. Elle concerne le travail en équipe dans une administration décloisonnée où tout reste à faire. John Kamensky, un des responsables du NPR, écrit: "Il est probable qu'une attention croissante dans l'utilisation des technologies de l'information peut être l'effet levier nécessaire pour des changements en profondeur dans les agences (It is probable that an increased focus on the use of information technology may provide the leverage needed for dramatic changes in these agencies)". Il reconnaît donc implicitement que tout reste à faire dans ce chantier; le travail en équipe au sein d'organisations apprenantes ("learning organizations") grâce aux TIC n'en est qu'à ses premiers pas.
Des efforts sont en cours pour développer les réseaux entre personnes, pour rendre des associations (dont plusieurs existaient avant le web) plus productives grâce à l'Internet.