| Etats-Unis d'Amérique |
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"Réinventons l'administration en nous appuyant
sur les nouvelles technologies de l'information"
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Avant-propos
Que l'on ne se trompe pas. Ce pays est sans doute le plus avancé dans la démarche de rénovation des services publics. L'Internet y joue un rôle central: par la facilité qu'il offre de diffuser l’information, et par le travail collaboratif qu'il rend possible.Les Etats-Unis utilisent depuis plusieurs années l'Internet pour publier systématiquement les rapports de l'administration ; ces derniers, selon la tradition nationale, sont disponibles à tout citoyen. Plus de 6000 pages sont ainsi proposées sur le seul serveur du programme de rénovation de l'administration.
On ne peut évidemment pas reprendre aveuglément les conclusions. Réduire brutalement le nombre de fonctionnaires se justifie pour certains libéraux dans une période de plein emploi; cette réduction n'est pas possible avec le chômage que nous connaissons en France. Si nous voulons associer la base au changement, il faut lui assurer que ce changement ne se traduira pas par des pertes d'emploi. Cet élément n’a pas été une préoccupation aux Etats-Unis. De plus, les idées très libérales d'un service public efficace mais réduit au minimum ne font pas partie de notre culture. Il n'en reste pas moins que de nombreux aspects de la démarche américaine peuvent utilement guider nos réflexions.
Il est connu sous les initiales NPR: "National Performance Review". Il a commencé par une première mission de six mois confiée par le président Clinton à son vice-président Al Gore. Il s'agissait, en s'inspirant d'ailleurs de ce qui avait été déjà fait dans l'Etat du Texas (Texas Performance review) d’étuder et de chiffrer activité par activité ce qui pouvait être amélioré dans l'administration. Par amélioration, on entend "Travailler mieux et dépenser moins". C'est ce deuxième objectif qui a certainement été prépondérant de 1993 à 1996.
Le contexte de l'époque est en effet une série d'années à déficits budgétaires records avec un déficit cumulé de $4.000 milliards, soit 16.000 dollars par Américain. On montre du doigt les mauvaises dépenses: 40 milliards de fournitures non nécessaires dans les armées, un ministère de l'agriculture qui gère 12.000 antennes sur le terrain, cent ans après que le secteur industrie a dépassé celui de l'agriculture. La diminution des dépenses de l'administration est donc un objectif majeur, dont l'importance sera encore accrue avec l'arrivée d'une majorité républicaine au congrès (1994).
Le projet "National Performance Review" est lancé le 3 mars 1993. Il va impliquer 250 fonctionnaires fédéraux auxquels s'ajouteront ponctuellement des stagiaires, des employés des administrations des Etats et des municipalités. En six mois, de multiples visites et entretiens sont effectués sur le terrain, souvent en présence du vice-président; on répond aussi à 30.000 lettres et coups de téléphone. Au sein de chaque administration, des équipes de correspondants NPR sont créées. Le Vice-Président réunit à Philadelphie un sommet "Reinventing government summit" avec des chefs d'entreprise, des hauts responsables de l'administration, des consultants. La première partie du NPR est donc menée au pas de charge, en six mois, avec une méthode comparable à celle appliquée dans les grandes entreprises.
Le rapport final "Creating a Government that Works Better and Costs Less" est rendu le 7 septembre 1993. Il met en avant 119 des 384 recommandations dont la liste est fournie en annexe du rapport américain. Il est accompagné de 38 rapports spécifiques totalisant 2.000 pages détaillant les 384 recommandations en 1250 actions concrètes visant à économiser 108 milliards de dollars sur la période 95-99. Ils sont répartis ainsi: 37 milliards d’économies proposées par les agences et les départements ministériels, 40 milliards par des réductions d'effectifs (12% en 5 ans de réduction en dehors de l’administration de la poste), 22 milliards de réduction d'achat, 5,4 milliards d'économie sur les technologies de l'information, 3,3 milliards gagnés en faisant payer des services.
| On note ici que les économies sont déterminées hors du cycle de l'année budgétaire et totalisées sur cinq ans |
Le rapport fait l'objet d'une remise très officielle. Le président demande d'emblée à Al Gore de l'appliquer. Immédiatement après la présentation à la Maison Blanche le Vice-Président se rend dans les Etats pour le promouvoir. A la fin décembre 1993, le président avait signé 16 directives devant conduire notamment à la suppression de 252 000 emplois.
| Cet enchaînement nous laisse rêveur. Le rapport étant remis, on accélère le processus. Aidé ou contraint par le calendrier électoral (être en mesure de présenter un bilan après un an de mandat) l'administration américaine adopte le rythme de changement au pas de charge des entreprises. Pourquoi attendre, alors que la mauvaise nouvelle est connue: il faut que cela coûte moins et il faudra licencier.. Ensuite on ne se contente pas de la remise d'un rapport, "on le vend aussi au citoyen", au fonctionnaire dans une démarche qui fait maintenant partie de la démocratie américaine. |
Cinq ans après, les résultats du programme sont considérables:
La réalisation du programme est ponctuée d'événements (conférences, remises de prix), d'études, de remises de rapports intermédiaires tous médiatisés. Globalement on peut distinguer quatre phases après la remise du premier rapport (voir ici):
L'équipe du NPR passe de 250 à 50 personnes. Elle a pour tâche la formation des employés de l'administration au service clientèle, la création de laboratoires de reinvention (voir ci-après), la préparation des mesures de réduction du personnel. NPR travaille avec le ministère des finances, la présidence, pour développer des accords sur la performance avec les principaux départements de l'administration (agences). Sa tâche la plus délicate fut de préparer les fonctionnaires à quitter l'administration (voir le manuel d'aide au départ).
Fin 94 un nouveau congrès est élu avec une majorité républicaine. C'est l'occasion de donner une nouvelle vigueur au projet: le président demande le 19 décembre de lancer "la phase II". Les départements proposent de nouvelles mesures, nouveaux rapports, étude des réglementations à revoir qui donnent lieu à des annonces présidentielles durant le printemps et l'été. On entretient la flamme du changement. En septembre, 200 nouvelles propositions sont formulées avec une économie complémentaire de $70 milliards...
Dès le début de 1996 la pression du congrès républicain se fait plus forte: l'administration prend conscience que ses ressources vont à nouveau diminuer. Al Gore remonte au créneau et met l'accent sur le développement de partenariats: gouvernement fédéral et administration locale, administration et client.
Il s'agit maintenant d'étendre le changement à toute l'administration, d'y associer les employés. Le mot partenariat est encore plus mis en avant. NPR est rebaptisé "National Partnership for Reinventing Government" pour bien marquer le cinquième anniversaire. On voit bien la démarche qui se tient sur la durée par une alimentation constante en nouveaux projets, nouvelles idées pour mieux traduire les objectifs dans les faits. Les outils proposés pour faire passer le changement sont multiples. Le document intitulé "Blair House Papers" contient des indications générales pratiques pour alléger la gestion des départements. "Best Keep Secrets of the Government report" reprend les idées communément admises au NPR.
On annonce un nouveau slogan "America@OurBest". On veut aboutir à des "résultats qui affectent les Américains" et ne font pas que diminuer leur feuille d'impôt.
On lance des dialogues entre l'administration et le public: "Conversations with America" est une expression simple proche du slogan électoral. "Conversations" est une initiative lancée directement par le Président Clinton le jour du cinquième anniversaire (voir ici). On publie par ministère la liste des rencontres des prochains mois. L'objectif est de connaître les attentes des citoyens, de voir ce que l’administration peut faire pour les satisfaire. Chaque administration doit avoir son correspondant pour ce programme; elle doit mettre en place le moyen de recueillir les réclamations et établir le lien avec les autres systèmes de mesure établis dans le cadre du "Government Performance and Results Act".
| En cinq ans en France on aurait changé une fois de gouvernement, le nouveau se dépêchant d’afficher sa propre ambition et de proposer un autre agenda. Les Etats-Unis ont eu la chance de pouvoir travailler sur le NPR pour une durée probable de sept ans. |
On notera d'abord que même si le vice-président se présentait déjà comme le champion des nouvelles technologies, le père des autoroutes de l'information, ces dernières n'étaient pas mises en tête des préoccupations dans le premier rapport principal. Elles n'ont fait l'objet que d'un rapport annexe "Reengineering through Information Technology" (voir ici) en septembre 93. Celui-ci s'intègre dans l'autre programme d'engagement de l'Etat: le développement de l'infrastructure et des logiciels des réseaux intitulé "Information Infrastructure Task Force". Dans ce grand pays libéral, la politique d'innovation de l'administration est une composante essentielle de la politique "industrielle" de soutien au déploiement des autoroutes de l'information.
Le rapport propose 13 groupes de mesures réparties en deux ensembles:
Pour suivre la réalisation de ce plan, un comité, le "Government Information Technology Services" (GITS), est mis en place en décembre 1993. Il publie au mois de juin 1996 un rapport de résultat. Les procédures de travail du comité sont codifiées (30 mois après la création du comité) qui devient le Government Information Technology Services Board (GITSB) appelé à se réunir tous les mois.
Ce comité est composé de 25 membres. Chacun d’eux a qualité de Champion d'un domaine: Recherche et développement, Sécurité, services aux administrés... Un champion selon la définition du premier président du groupe, James Flyzik, est un "individu prêt à prendre des risques, à passer beaucoup de temps pour remettre en question les habitudes". La liste des membres est divisée en deux colonnes: Nom-affiliation et "Business line and Initiative", le domaine d’expertise du champion. Cette liste est à elle seule une traduction de l'angle d'approche de la commission.
Le nouveau programme (voir ici) est contenu dans un rapport intitulé "Access America" préfacé par le vice-président. Il souligne "Access" car son objectif n'est pas simplement de fournir des services électroniques, mais aussi des moyens d'accès dans les régions reculées ou mal desservies, en se préoccupant également de l'accès à l'information par les personnes handicapées.
Quatorze groupes de mesures sont proposés en deux parties:
On trouve un découpage plus détaillé de ces dix-huit groupes d'activités dans la rubrique "Action Plan" avec une indication de l'organisation responsable.
Le projet américain NPR est sans doute le projet le plus long mené par un pouvoir politique pour renouveler le service public. Des dizaines de documents ont été produits, des milliers d'actions ont été proposées et souvent mises en oeuvre. On ne peut prétendre en faire le tour dans le cadre de cette étude. Le NPR justifie plusieurs projets de DEA et sans doute quelques thèses. Nous nous limiterons donc ici à souligner les quelques points qui nous ont le plus marqué.
Les intitulés et les vocabulaires sont simples et proches des slogans électoraux. On peut en sourire, mais ils traduisent bien le souci de mettre le débat sur la place publique. La clé de la réussite est l'implication de la fonction publique de base, celle en relation directe avec le citoyen. C'est le langage de l'homme politique qui est utilisé, et pas celui plus feutré et moins direct de la haute fonction publique. Les intitulés du chapitre des "Blair House Papers" sont un bon exemple:
Le lecteur est encouragé à surfer sur le site NPR pour bien mesurer à quel point le langage se veut direct et parlant.
La durée et la personne responsable du programme sont aussi à souligner. C'est le projet personnel du vice-président, et celui-ci le pilote directement durant les huit ans de ses deux mandats. C'est bien une caractéristique exceptionnelle que l'on ne retrouve, à notre connaissance, dans aucun autre projet. On notera aussi que s'il est mené sur la durée, il est conduit à la "hussarde" sans perdre de temps; le NPR est une succession de projets qui vont dans la même direction et se traduisent par des résultats tangibles.
| On laisse aux lecteurs le soin d'imaginer la transposition d'un tel schéma dans le cadre français. |
Le NPR est parti d'une lettre de mission demandant un rapport dans les six mois. Un groupe conséquent a été constitué temporairement (une "task force" de 250 personnes) puis dissout pour ne laisser en place qu'une structure de 50 personnes. La force du NPR a été d'avoir fait sortir le projet de "ses murs", de mettre en place des cellules de correspondants, d'impliquer des laboratoires de reinvention, de multiplier des journées d'informations, de dialogues, de remettre des prix... En parcourant le site, on prend conscience de la mutiplicité des intervenants: des universités fournissent des moteurs de recherche, recensent des sites. Les entreprises privées (piperinfo.com par exemple) y voient l'occasion de s'ouvrir un marché dans le futur...
L'exemple du National Technology Transfer Center (NTTC) qui propose la librairie virtuelle des informations gouvernemantales (voir ici) illustre bien ce chaînage d'implications, ce fonctionnement en réseau à l'opposé d'une centralisation dans un service de l'administration. Le NTTC est un centre de commercialisation de technologies, financé par la NASA (l’équivalent de notre CNES) à l'Université jésuite de Wheeling, une ville de taille moyenne de l'Ouest de la Virginie. Ainsi une petite université contribue-t-elle au recensement d'informations de l'Administration en exploitant pour la bonne cause les ressources d'un projet sur la commercialisation des technologies.
Le troisième congrès sur la révolution de la réinvention du 20 au 22 avril 1998 est un autre exemple. Ce congrès est organisé par des partenaires très divers qui se regroupent pour l'occasion: Le NPR, le gouvernement, la Brookings Institution, l'Université George-Washington, le programme de l’université Harvard "Innovations dans le gouvernement américain", une association d'anciens fonctionnaires qui ont rejoint le privé "The council for excellence in Government", la fondation Ford. Il est sponsorisé par de grandes entreprises dont la filiale de la multinationale allemande "SAP America Public Sector": le "sponsoring" de la réforme de l'administration existe.
Nous ne ferons pas ici un recensement exhaustif des acteurs qui s'impliquent dans le NPR. La force du NPR a bien été l'effet levier qu'il a généré grâce au concours d'une multitude de partenaires. Nous nous limiterons ici aux acteurs directement en charge du programme:
A ces acteurs s'ajoutent d'autres réseaux utilisés dans le programme comme:
"Montrer ce qui marche" est l'élément clé de la pédagogie du NPR. On cherche les exemples au sein de l'administration (pour des histoires classées par administration, voir par exemple ici), mais aussi dans les entreprises. Pour ces dernières on peut citer la publication de "Businesslike Governments: Lessons Learned from America's Best Companies" (novembre 97, lire ce document). On consultera également la liste des histoires mises en valeur lors de la cérémonie du cinquième anniversaire..
Sur un sujet plus particulier, la courtoisie dans les rapports avec les administrés, le NPR publie "World-Class Courtesy, A Best Practices Report" pour inciter les fonctionnaires à s'en inspirer. Les exemples de ce rapport sont tirés d'entreprises connues pour la qualité de leur service clientèle et de partenaires proches de l'administration (économats de l'armée américaine par exemple).
Les sites d'information de l'administration américaine ont déjà une longue histoire. Nous en retirons trois remarques:
| Sujet | Adresse |
|---|---|
| Creating a government that work better and cost less, status report septembre 1994 | www.npr.gov/library/papers/bkgrd/nprtoc.html |
| Executive order du 16 juillet 1996 Federal Information Technology: le document de référence sur la politique | www.itpolicy.gsa.gov/regs/exo13011.htm |
| Reengineering Through Information Technology: le premier rapport | www.npr.gov/library/reports/it.html |
| Access America | www.gits.fed.gov/htm/appndxb.htm |
| Best Keep Secrets of the Government Report | www.npr.gov/library/nprrpt/annrpt/vp-rpt96/toc.html |
| Reinvention Express: un rapport très résumé sur NPR. Pour être informé des derniers développements on peut s’abonner à une liste donnant des nouvelles du NPR: courriel à listproc@etc.fed.gov avec un message subscribe express-l nom prénom. | Reinvention Express www.npr.gov/library/express/1997/vol4no1.html |
| Guide sur la gestion basé sur la performance avec les 8 étapes pour développer et utiliser les mesures des technologies de l’information | www.itpolicy.gsa.gov/mkm/pathways/pathways.htm |
| Sujet | Adresse |
|---|---|
| Point d'entrée de l'information fédérale | www.info.gov |
| Point d'entrée pour l'information sur les Etats, les municipalités | www.statelocal.gov |
| Un projet ambitieux pour mettre à disposition les informations en utilisant la norme ISO 10163 | www.usgs.gov/gils/locator.html |
| Guichet unique établi en 1992 par le National Technical Information Service | www.fedworld.gov |
| Listes de discussion sur le sujet de l'information publique référencée par Piper Resources | www.piperinfo.com/lists.html |
| Govbot recense 628000 pages de sites gouvernementaux et militaires | cobar.cs.umass.edu/ciirdemo/Govbot |
| Point d’entrée sur les informations pour les entreprises | www.business.gov |
| Smartgov: Créer une communauté intelligente de l’administration. On met l’accent sur l’apport des cartes à puce. Le site est géré par le General Services Administration, Office of Government Policy | policyworks.gov/org/main/mt/homepage/mtc/smartgov/index.htm |
Conclusion: quelle démarche nous permet d’imaginer le NPR?
On distingue deux approches dans le programme NPR: l’une descendante (top down) découpe en activités, regarde pour chacune ce qui peut-être amélioré, ou supprimé. L’autre est montante, vient de la base et implique des partenariats: faire découvrir par la base les innovations, les tester dans des projets pilotes... On pourrait imaginer en France de combiner aussi ces deux approches. L'approche descendante concernerait les grands projets d’intranet sectoriels, les achats électroniques par l’Etat, les formulaires électroniques. L'approche montante serait fondée sur les îlots d’innovations.
On retiendra aussi cette démarche qui se veut globale et tient à impliquer toute la société notamment par la multiplication de journées d’information, de rencontres sur des thèmes... En France, le projet d'innovation dans l'administration doit sortir d'un commissariat ou d’une agence spécialisée ; il doit associer grâce à l'Internet des acteurs d'origines très diverses. La mise en place d’un réseau des innovateurs dans l’administration autour de champions chargés de suivre les programmes d’actions semble aussi une idée à creuser.
L’utilisation forcenée de l’Internet pour publier l’information, recueillir des avis, est aussi à considérer. La toile est le premier outil de publication et de diffusion de notes diverses. Elle est complétée par plusieurs forums de discussions.
Enfin la sensibilisation, la motivation à partir d’exemples sont sans doute un autre point fort de la démarche.
| (Reproduction de l'image-titre du site). | |
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| National Partnership for Reinventing Government ou NPR (Parcours guidé du site) | |
|---|---|
| It's Our Fifth Anniversary! | Après cinq ans, on réinvente le projet de réinvention de l'administration |
| The New NPR | Le NPR prend le nom de "National Partnership for Reinventing Government" |
| onversations with America | Le 5e anniversaire du NPR est l’occasion de lancer des rencontres avec les citoyens et les employés de l'administration. |
| America Anywhere | Accès facile à toutes les administrations. Une grosse liste de numéros de téléphone (pdf ou html) |
| Message for Federal Workers | "Si tout a bien fonctionné pendant cinq ans, c’est grâce aux employés fédéraux" indique en substance Al Gore. |
| Reinvention Revolution III | "The Most Important Public Management Event of the Year": un congrès sur les éléments constitutifs du "New NPR", du 20 au 22 avril 1998 à Washington |
| Managing for Results | Résultats obtenus dans le cadre du "Government Performance and Results Act of 1993" (The Results Act) |
| High Impact Agencies | Les administrations dont on attend le plus pour réinventer les grands secteurs administratifs afin de rendre les Américains confiants en leur gouvernement. |
| Reinvention Labs | 325 en février 1998. Groupes volontaires chargés de concevoir et mener des projets pilotes innovants |
| Access America | Le nouveau programme d'action, qui succède au "Reengineering through information technology".
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| Reinventing government | Un bilan "carte postale" après cinq années de travail (sept 1998). Fichier PDF. |
| Reinvention Express Special | Un document à l'usage des communicateurs fédéraux, entrepreneurs et travailleurs, ainsi qu'à celui de leurs partenaires (4 sept 1998) |
| N.A.P.A. | (National Academy of Public Administration) The Alliance Learning Network. |
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